Politiques canadiennes en matière de garde d’enfants : Hier, aujourd’hui et demain

Gordon Cleveland réfléchit aux progrès réalisés en matière de garde d’enfants et aux prochaines actions à entreprendre.

19 octobre 2022

Gordon Cleveland, Ph. D­.

En 2021, le gouvernement du Canada s’est engagé à élargir l’accès à des services de garde d’enfants abordables au pays et en a fait l’une de ses priorités politiques. La lettre de mandat de la ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social la dépêchait à mettre en place « un système pancanadien d’apprentissage et de garde des jeunes enfants qui permettra de réduire les frais exigés des parents, de créer plus de places de qualité, de recruter et de retenir des éducateurs qualifiés ainsi que de faire en sorte que tous les enfants bénéficient du meilleur départ possible dans la vie1. »

Depuis, le gouvernement fédéral a signé des ententes avec l’ensemble des gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d’établir un système national et communautaire de services de garde d’enfants de qualité dans le cadre de ses engagements financiers de 20212 – à savoir un service public, au même titre que l’éducation ou la santé, offert principalement par des entreprises sans but lucratif. Grâce à un financement fédéral de 30 milliards de dollars d’ici 2026, l’objectif est de permettre l’accès à des services de garde d’enfants autorisés partout au pays au coût moyen de 10 dollars par jour.

L’importance et la force de tels engagements, compte tenu du contexte dans lequel ceux-ci surviennent, se confirment aux vues des progrès qui ont – ou n’ont pas – été réalisés au cours des dernières décennies. Notre histoire nous permet de mettre les choses en perspective. Ainsi, un examen de l’évolution des services de garde d’enfants et des prestations familiales depuis 1986 nous aidera à mieux planifier les changements de politiques en fonction des besoins actuels.

Dans le rapport L’apprentissage et la garde des jeunes enfants au Canada : D’où partons-nous et où allons-nous?, publié aujourd’hui par l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP), je pose un regard sur l’évolution des services de garde d’enfants et de prestations pour enfants depuis 1986, et fais part de mes réflexions quant aux prochaines étapes à suivre.

Depuis 1986, nous avons assisté aux changements suivants :

  • Une augmentation du nombre de places en garderie – le Canada en compte aujourd’hui sept fois plus;
  • Une substitution du type de services de garde utilisé par les mères en emploi – 50 % ont désormais recours aux services des centres de la petite enfance;
  • Un meilleur accès à l’école maternelle sur une plus longue période – la plupart des enfants de quatre à cinq ans y ont désormais accès toute la journée;
  • Une augmentation de la proportion des mères qui ont un emploi – leur participation au marché du travail a connu une hausse importante;
  • Une augmentation des frais de garde d’enfants – les tarifs sont plus élevés, même si l’on tient compte de l’inflation, sauf au Québec et au Manitoba;
  • Une diminution des ratios personnel-enfant – s’il y a moins de personnel par enfant en Alberta et trop peu de personnel pour les plus jeunes enfants au Québec, on observe toutefois peu de changements ailleurs au pays;
  • Une augmentation des subventions pour la garde d’enfants – celles-ci occupent toutefois une moins grande part des dépenses publiques;
  • Une transition vers le financement direct du fonctionnement des services de garde – pratiquement 100 % du financement au Québec et 50 % en moyenne dans les autres provinces et territoires sont désormais des subventions directes de fonctionnement;
  • Une bonification du crédit d’impôt pour frais de garde d’enfants – le plafond de la déduction est passé de 2 000 à 8 000 dollars pour les jeunes enfants, conséquemment à l’augmentation des frais de garde d’enfants;
  • Une bonification des prestations de maternité et des prestations parentales – elles sont passées de 15 semaines de prestations de maternité et aucune prestation parentale à des prestations pouvant s’étaler sur plus d’un an. Si certaines dispositions visant à encourager l’équité entre les sexes ont été ajoutées, il reste encore beaucoup à faire;
  • Une augmentation de la rémunération des éducateurs de la petite enfance – si les fonds de bonification salariale versés par les gouvernements ont permis d’augmenter les salaires des éducateurs en garderie, initialement peu élevés, les progrès ont été très modestes par rapport aux gains horaires moyens réalisés par les autres travailleurs;
  • Une augmentation des prestations fédérales pour enfants – les prestations fédérales pour enfants sont aujourd’hui supérieures à ce qu’elles étaient en 1986. L’Allocation canadienne pour enfants remet maintenant entre 5 000 $ et 7 000 $ par enfant (selon l’âge) aux familles à faible revenu ainsi qu’un certain montant de prestations pour enfants à la plupart des familles. Ces prestations ont eu un effet sur la pauvreté des enfants et ont été d’un grand secours pour le budget des familles à très faible revenu.

En somme, les prestations fédérales pour enfants ainsi que les prestations de maternité et parentales se sont nettement améliorées depuis 1986. Toutefois, si l’accès à des places en garderie et les horaires de la maternelle se sont grandement améliorés, les frais de garde, la qualité des services de garde et la rémunération des éducateurs de la petite enfance qualifiés n’ont pas connu le même élan ou ont régressé, comme en témoignent ces indicateurs.

Prochaines étapes en vue d’élargir et de renforcer les services de garde d’enfants

Pour parvenir à offrir des services de garde d’enfants à 10 $ par jour partout au pays, il faut conjointement s’attaquer au manque de places en garderie ainsi qu’au recrutement et à la rétention d’un nombre suffisant d’éducateurs de la petite enfance. Or, les fonds actuellement alloués pourraient s’avérer insuffisants pour abaisser les frais de garde à 10 $ par jour dans les provinces où les frais de garde sont élevés, comme la Colombie-Britannique, l’Alberta et l’Ontario. Des modifications complémentaires aux prestations parentales pourraient notamment contribuer à réduire le besoin de services de garde pour les enfants en bas âge.

Le rapport adresse quatre recommandations aux gouvernements :

  1. Élargir l’accès aux services de garde d’enfants publics et sans but lucratif. Les gouvernements provinciaux et territoriaux pourraient accorder des subventions d’investissement ou des garanties de prêt substantielles aux exploitants publics et sans but lucratif, afin d’assurer et d’accélérer l’élargissement planifié et coordonné de l’accès aux services de garde d’enfants. Dans les grandes villes, des agences de développement spécialisées pourraient être créées pour concevoir, planifier et bâtir des centres de la petite enfance publics et sans but lucratif. Les gouvernements pourraient également prendre des mesures afin d’encourager les municipalités, les collèges et les commissions scolaires à offrir davantage de services de garde d’enfants.
  2. Augmenter les salaires des éducateurs de la petite enfance. Puisque la rémunération des éducateurs de la petite enfance n’a guère progressé au cours des 30 dernières années, il faudra probablement augmenter considérablement les salaires pour parvenir à recruter et à retenir suffisamment d’éducateurs qualifiés afin de répondre à la demande, et de maintenir ou d’améliorer les ratios personnel-enfant.
  3. Augmenter le financement pour être en mesure d’atteindre les objectifs fixés. Personne n’a encore pu déterminer si 9 milliards de dollars par année seront suffisants pour offrir des services de garde universels à 10 $ par jour dans l’ensemble des provinces et des territoires, notamment là où les frais de garde sont particulièrement élevés depuis plusieurs années (comme en Colombie-Britannique, en Alberta et en Ontario). Un tel objectif s’avère probablement irréaliste pour ces provinces, à moins que s’y ajoute un programme de financement complémentaire fédéral-provincial à frais partagés. Cette approche fournirait des revenus supplémentaires aux gouvernements, qui bénéficieraient de la participation accrue des mères au marché du travail.
  4. Combler les lacunes en matière de prestations de maternité et parentales au Canada. Il y a une différence importante dans la couverture et la générosité des prestations de maternité et parentales entre le Québec, qui dispose du Régime québécois d’assurance parentale (RQAP) depuis 2006, et le reste du Canada, qui s’en remet au régime fédéral d’assurance-emploi (AE). Une partie de cet écart pourrait être comblée si des changements faisaient en sorte que les parents hors Québec, qui ne sont actuellement pas admissibles à un congé payé par le biais de l’AE, avaient accès à des prestations parentales au cours de la première année de vie de leur enfant.

Pour en apprendre davantage, lisez le rapport L’apprentissage et la garde des jeunes enfants au Canada : D’où partons-nous et où allons-nous? dans son intégralité sur le site Web de l’Institut de recherche en politiques publiques.

Gordon Cleveland, Ph. D., est professeur associé émérite au Département de sciences économiques de l’Université de Toronto Scarborough et membre du Groupe d’experts sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants. Il est également président de Cleveland Consulting: Early Childhood Education and Care Inc.


Notes

  1. Gouvernement du Canada, Lettre de mandat de la ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, 2021. https://pm.gc.ca/fr/lettres-de-mandat/2021/12/16/lettre-de-mandat-de-la-ministre-de-la-famille-des-enfants-et-du
  2. Ministère des Finances Canada, Budget de 2021 – Un plan d’apprentissage et de garde des jeunes enfants pancanadien, 2021. https://www.canada.ca/fr/ministere-finances/nouvelles/2021/04/budget-de-2021–un-plan-dapprentissage-et-de-garde-des-jeunes-enfants-pancanadien.html
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